Leyes secundarias de la Reforma Educativa

La efervescencia gremial y las tareas pendientes para la legislación secundaria de la Reforma Educativa Mexicana.

A últimas fechas se ha ido recrudeciendo algunas manifestaciones de oposición a la Reforma Educativa recientemente aprobada a nivel constitucional, hecho que denota al menos dos cosas. En primer término, temores justificados o no por parte de distintos grupos de docentes que ven en la instrumentación de la Reforma una amenaza a sus derechos laborales legítimamente logrados a través del tiempo -o a algunos no tan legítimos-; y en segundo término, la necesaria urgencia de iniciar un debate franco, democrático y respetuoso entre las diversas partes involucradas para construir el cuerpo normativo que permita operacionalizar racionalmente los postulados que indica la Reforma. En este sentido el presente artículo solo pretende ser un aporte inicial a dicho debate, a los efectos de poder plantear una guía de discusión ordenada y puntual que pueda guiar los análisis y ayude a la consecución del ansiado y necesario consenso en un tema tan crucial como lo es la educación mexicana.

Así entonces, de la lectura del texto de la Reforma Educativa recientemente aprobada a nivel constitucional en México, derivan algunos temas que la o las legislaciones secundarias reglamentarias deberán de aclarar, detallar, profundizar o hacerse cargo. Dentro de ellos se pueden agrupar dos grandes líneas de análisis que surgen de dicha Reforma. La primera, se refiere a los temas que directamente alude la Reforma Constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2013; la segunda, dice relación con los temas no mencionados en la misma y que toda Reforma que se ostente como EDUCATIVA debe considerar.

Análisis del texto explícito de la Reforma Constitucional:

1.       En su párrafo primero la reforma postula “El Estado garantizará la calidad en la educación”, declaración del todo respetable y necesaria, pero que la legislación secundaria deberá responder entre otras cosas, en función del siguiente cuestionamiento ¿Cómo se hará esto en un entorno de inequidad social y económica?, qué mecanismos se propone el estado mexicano instrumentar para revertir los efectos que dicha inequidad impone al sistema educativo mexicano, sistema que generalmente y hasta la fecha, reproduce perversamente al interior del sistema educativo y de las escuelas las mismas condiciones de inequidad socio-económicas del contexto.

 

2.       Indica a su vez en el acápite b) de la fracción II del mismo Artículo Tercero que: “Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación.” de lo cual cabe cuestionarse si el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia a que se refiere este punto:

a.       Incluye al Secretario de Educación Pública, a los Sub-Secretarios de Educación Básica y Media Superior, a los Secretarios de Educación Estatales y a todos los mandos medios federales y estatales responsables en última instancia de los actuales y futuros niveles de rendimiento educativo de los mexicanos y mexicanas (en las pruebas estandarizadas internacionales (PISA), nacionales (ENLACE) y en los demás indicadores existentes que dan cuenta del estado de situación de la educación mexicana).

b.      Cuáles son los mecanismos para dotar a los funcionarios y docentes en cuestión de las herramientas técnicas pedagógicas realmente eficaces para mejorar su desempeño antes de cuestionar su permanencia.

c.       Cuáles serán los criterios para determinar la permanencia o no del personal que sea objeto de este postulado.

d.      En caso de que el rendimiento educativo de los mexicanos y mexicanas educados por el sistema educativo -objetivo primigenio de todo el sistema de educación nacional-, sea uno de los elementos a considerar para evaluar al personal, es necesario se indique con toda claridad en la legislación secundaria, de qué manera se neutralizará el efecto de la inequidad socio-económica en dichos rendimientos, con objeto de evitar las distorsiones perversas que se producen en la medición descontextualizada de dichos rendimientos educativos por este factor.

3.       En la Fracción VIII claramente se indica que “El Congreso de la Unión… expedirá las leyes necesarias, destinadas,…  a señalar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo mismo que a todos aquellos que las infrinjan.” Esta última parte, adquiere una relevancia coyuntural a raíz de la historia reciente de la educación mexicana, en la cual todos los mexicanos y mexicanas fuimos testigos de un permanente “linchamiento” público de las instancias sindicales de la educación, que equivocadamente o perversamente se les responsabilizó del otorgamiento, autorización y pago de comisiones sindicales con goce de sueldos, las cuales son ilegales según la legislación vigente desde 1946 en los Artículos 5º, 51 y 52 del Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo de la Secretaría de Educación Pública, pero que los funcionarios de la SEP y de las Secretarías de Educación de los Estados otorgan, autorizan y pagan ilegalmente, sin que en ningún caso se les aplique la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

4.       En la siguiente Fracción del nuevo Artículo 3º, la IX, se indica con toda claridad “Para garantizar la prestación de servicios educativos de calidad, se crea el Sistema Nacional de Evaluación Educativa…”. Esta expresión debe ser acotada a su verdadera dimensión e implícita responsabilidad, ya que no existe experiencia ni evidencia alguna en el planeta que indique que la creación de un Sistema o Institución de Evaluación Educativa -sea cual sea su modalidad de gestión, organización, nivel jerárquico, cobertura, dependencia administrativa o lo que sea-, haya garantizado la prestación de servicios educativos de calidad. A un sistema de evaluación corresponde la responsabilidad de medir, definir, diagnosticar, evaluar, emitir juicios, declarar, recomendar o hasta denunciar el estado de situación o hasta el futuro previsible de los servicios educativos, pero en ningún caso garantizar su calidad, esto, corresponde única y exclusivamente a la Secretaría de Educación Pública y a sus homólogas estatales, cualquier enunciado que responsabilice a otra instancia, es solo retórica sin sustento alguno en la experiencia mundial, por tal motivo se hace indispensable delimitar la exacta responsabilidad del Sistema Nacional de Evaluación Educativa a lo que le corresponde, a fin de evitar generar expectativas que desde ya, se sabe que no podrá cumplir por sí mismo.

5.       El acápite a) de esta misma Fracción IX del nuevo Artículo 3º dice “Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema;” En cuyo caso es recomendable que se tipifiquen dentro de los componentes del sistema, la existencia de los factores explicativos externos al ámbito de las escuelas, que son tan, igual o en algunos casos más importantes que los que operan al interior de las mismas, con el objeto de tenerles en cuenta, ponderarles en su justa dimensión y evitar con ello sus efectos distorsionantes en los resultados del sistema educativo. Así mismo no se plantea la creación del Índice de Esfuerzo Escolar IEE que dé cuenta del verdadero esfuerzo que cada alumno, docente, escuela, zona, sector, municipio, estado o el país en su conjunto hace en materia educativa, más allá de las condiciones de pobreza e inequidad en que se desarrolla el hecho educativo.

6.       En lo referente a los miembros de la Junta de Gobierno del nuevo INEE, se indica que deberán ser  “personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley” Conviene que a este respecto se limite en los hechos la selección de estas personas a lo dicho en la Reforma, o sea que deben ser  “personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto” con evidencia documental que acredite que previamente hayan diseñado, realizado y dirigido evaluaciones cuantitativas, sistemáticas, duras y masivas referidas a la educación básica, principal objeto de estudio del cargo. Estos cargos no son de elección popular, no importa cuántas veces sea propuesta una persona para ocuparles, lo importante es que acrediten con hechos, investigaciones y publicaciones sobre evaluación de la educación básica tener, comprender y dominar las complejas técnicas y metodologías implícitas en los procesos de evaluación educativa, sus implicaciones y su significado en contextos de alta diversidad e inequidad educativa como la mexicana. Reitero estos cargos son de un perfil eminentemente técnico y de ninguna manera de elección popular.

7.       En lo tocante al Artículo Transitorio Quinto, Fracción I, dice: “La creación de un Sistema de Información y Gestión Educativa. Al efecto, durante el año 2013 el Instituto Nacional de Estadística y Geografía realizará un censo de escuelas, maestros y alumnos,…”.  Cabe hacer mención que si bien en el pasado inmediato alguno de los responsables de la Secretaría de Educación Pública no supo responder a un cuestionamiento insidioso de algún periodista sobre cuantos docentes, alumnos y escuelas existían en el país, esta omisión respondió más a la falta de oficio y conocimiento del sistema educativo del funcionario cuestionado, que a la falta de información en la SEP, ya que desde principios de la década de los 70’s del Siglo pasado, existe y opera en México uno de los registros estadísticos más avanzados y eficientes de al menos América Latina y El Caribe, que si no del planeta entero, el cual año con año desde entonces registra esta información mediante el formulario conocido por todos los docentes, directores, supervisores, jefes de sector y los funcionarios del sector educativo con una mínima cultura organizacional -el formato 911-, por lo que se hace necesario no duplicar esfuerzos ni generar gastos millonarios inútiles, cuando desde siempre se ha contado con la información referente al censo de escuelas, docentes y alumnos del país.

8.       Así mismo, el mismo Artículo Transitorio Quinto en su Fracción II indica “La evaluación de los maestros debe tener, como primer propósito, el que ellos y el sistema educativo cuenten con referentes bien fundamentados para la reflexión y el diálogo conducentes a una mejor práctica profesional.”  Esto es en apariencia muy escueto, por lo que es recomendable que en la legislación secundaria se le dé  un carácter vinculante con la capacitación personalizada de los docentes en formación y en servicio, actual vicio del modelo en operación, donde la capacitación docente obedece a las corrientes pedagógicas en boga o a grandes tópicos generales o a las visiones de los funcionarios centrales en turno o a las reformas en tránsito o a los gustos de los propios docentes, temáticas todas relevantes y hasta cierto punto posiblemente necesarias, pero que no dejan espacio a lo importante, al diseño en forma sistematizada y personalizada de capacitación sobre aquello que los docentes requieren a partir de las carencias que denotan sus alumnos, ya sea en un año en particular “debilidades docentes de coyuntura (DC)” o a lo largo de varios años “debilidades docentes típicas (DT)” detectadas por los sistemas de evaluación del rendimiento educativo, o sea capacitarlos en lo que se requiere.

9.       En la Fracción III de este mismo Artículo Quinto transitorio, acápite b) se dice: “Establecer en forma paulatina y conforme a la suficiencia presupuestal escuelas de tiempo completo con jornadas de entre 6 y 8 horas diarias, para aprovechar mejor el tiempo disponible para el desarrollo académico, deportivo y cultural. En aquellas escuelas que lo necesiten, conforme a los índices de pobreza, marginación y condición alimentaria se impulsarán esquemas eficientes para el suministro de alimentos nutritivos a los alumnos a partir de microempresas locales,”. En este tema conviene mencionar que en la pasada administración las escuelas de tiempo completo fueron inicialmente priorizadas a partir de los compromisos de campaña del anterior titular del Ejecutivo Federal, cuya visión inicial respondía a un enfoque asistencialista para las madres trabajadoras, lo cual de ninguna manera es despreciable, ni mucho menos renunciable de atender, pero que siendo la responsabilidad del sector eminentemente educativa y formativa, se hace necesario que una política de esta naturaleza vaya más allá del aspecto asistencial y se torne en un verdadero modelo pedagógico intencionado, que coadyuve a elevar la calidad educativa y a revertir las condiciones de inequidad en que se da el servicio educativo del país, donde actualmente los mejores servicio son otorgados a las poblaciones más favorecidas y las condiciones educativas más precarias y limitadas se dan a los grupos de población más carenciados, provocando con ello que la insultante e injusta inequidad que distingue al país se profundice y reproduzca. 

Análisis de las omisiones del texto de la Reforma:

10.   Quizá la omisión más relevante que se observa en el texto de la Reforma desde la perspectiva netamente educativa, dice relación con la ausencia total a lo largo de todo su texto de dos palabras: “pedagogía y didáctica” -el qué y el cómo del hecho y proceso educativo, su Leitmotiv-. En este sentido, las legislaciones secundarias que deriven de la Reforma Constitucional deberán de buscar la forma de traducir con toda precisión los aspectos pedagógicos y didácticos que se pretenden mejorar con ella, ya que de no trascender en ellos, la Reforma será solo una Reforma Administrativa, condenada como las anteriores a logros acotados a ese ámbito, sin repercusiones en los niveles de calidad de la educación. Dicho coloquialmente, será una reforma de “más de lo mismo” desde el punto de vista de qué se enseña -La pedagogía- y de cómo se enseña -la didáctica-.

11.   Falta explicitar la participación de la sociedad en el diseño de al menos los objetivos y alcances de la evaluación educativa, como una forma de legitimarle. En este orden de ideas, la experiencia reciente de los procesos evaluativos lejanos a la sociedad, y en específico a los trabajadores de la educación, han generado resistencias, dudas y en algunos casos verdadera oposición a su instrumentación. La evaluación educativa no es “una ciencia oculta”, responde a criterios técnicos claros y objetivos, debe ser holística y racional, por tanto debe someterse al escrutinio público sin temor, hacerlo de otra forma genera desconfianzas y produce la sospecha de que con ella se pretenden objetivos mezquinos o manipuladores, razón por la cual se hace necesario trasparentar criterios, procedimientos y objetivos a los efectos de consolidar su legitimidad y el empoderamiento social que le augure éxito.

12.   No se menciona nada sobre la modernización y adecuación de los modelos de formación docente según las nuevas expectativas de la Reforma Educativa. Es recomendable que las leyes secundarias definan los mecanismos que permitan que la Reforma filtre sus nuevos mensajes, procedimientos, mecanismos y criterios a los planes, programas y mallas curriculares de la formación docente, de tal suerte que se evite lo que en otras experiencias sucedió, en el sentidos que Reforma y formación docente, transitaron en vías distintas y en ocasiones contrarias.

13.   No se mencionan medidas específicas que blinden los recursos para la educación mediante fórmulas matemáticas o impuestos específicos. Conviene especificar rubros concretos de recaudación o ingresos públicos que deberán ser dedicados, si o si, a qué y en qué medida de las acciones educativas, más allá de las crisis financieras y vaivenes políticos. En este sentido, existe evidencia regional exitosa de ello, caso concreto, la República Oriental del Uruguay, donde los intestados se canalizan a la educación o en que existe un rubro impositivo específico dedicado específica y unívocamente a ella (en el caso mexicano pudiéramos pensar entre otras alternativas, a lo incautado al narcotráfico o a los “delitos de cuello blanco, etc.”).

14.   No se priorizan valores específicos como urgentes para formar o apuntalar en los educandos. Convendría definir un cuerpo mínimo de valores prioritarios, aquellos que más se han deteriorado en nuestra sociedad a últimas fechas, como el respeto al estado de derecho, a la vida, a la salud, a la honestidad, etc.,  reflejado en los altos índices de corrupción e impunidad, violencia generalizada, drogadicción, obesidad, delincuencia, etc., como una forma de reconstruir en el corto y mediano plazo el tejido y la paz social.

15.   No se mencionan medidas de control interno de la gestión educativa, ni de su trasparencia pública, de tal forma que se visibilice socialmente la gestión del sector en todos sus niveles, desde la oficina del C. Secretario hasta la escuela más apartada del país (recursos, personal, sueldos, horas y días laborales, etc.), mediante la publicación de los recursos existentes en todos los centros de trabajo (materiales, financieros, humanos y técnicos) que permitan el seguimiento de la gestión y el ejercicio de la contraloría social.

16.   No se vincula unívocamente la evaluación con el fomento, rediseño o eliminación de proyectos exitosos, inicuos o negativos respectivamente, como una forma de fomentar la innovación positiva que da resultados y de evitar el surgimiento de los llamados proyectos de “capricho” que responden tan solo al parecer de los funcionarios en turno, que no dan resultados y/o que consumen inmensas sumas de recursos.

17.   No se indican claramente las consecuencias blandas y/o duras de la evaluación, o si solo se trata de la permanencia de los docentes. Se hace necesaria la definición de distintos niveles de graduación de las acciones derivadas de los procesos de evaluación, de tal suerte que se dosifiquen medidas de apoyo, superación, reciclamiento, etc., antes de optar por la NO permanencia en el cargo.

18.   No se establece con claridad los alcances y limitaciones entre el Instituto y el área de evaluación de la SEP (ENLACE). Es indispensable delimitar con toda precisión los ámbitos de operación y responsabilidad de las distintas áreas involucradas en el tema de la evaluación educativa, de tal suerte que no se dé al traste con los elementos ya logrados en el sistema como la evaluación denominada como ENLACE, la cual si bien puede mejorarse, no es posible pensar en eliminarla, ya que ello sería tanto como renunciar al avance logrado 10 o 15 años o en el caso de la participación de México en procesos de evaluación en el contexto internacional su eliminación sería como volver al modelo anterior  de “mirarnos el ombligo” y perder de vista algunos elementos que nos indiquen cual es el avance del país en el concierto mundial.

19.   No se habla de la intención de revertir el pase automático en los dos primeros grados de la educación primaria. Revertir esta medida  sin argumentos educativos, más bien parece ser solo un revanchismo político, que la corrección de una estrategia educativa justificada, pero mal instrumentada. Lo cual ignora las bases teórico-constructivistas de esta medida, que pudiera significar volver a esquemas ya superados y renunciar con ello a instalar en el sistema educativo mexicano una medida verdaderamente pedagógica y didáctica exitosa en otras latitudes, pero que en nuestro caso le falto acompañar de los apoyos, criterios y mecanismos que una instrumentación exitosa implica, tales como: el seguimiento paralelo de los alumnos por su maestro durante los tres primeros años al menos; la capacitación de los docentes implicados en el manejo de las “competencias blandas” de los alumnos y el manejo de entornos familiares conflictivos; el diagnóstico, tratamiento inicial y canalización de deficiencia físicas, sociales y educativas de alta dificulta; etc., de tal forma de rescatar lo bueno que esta medida implica sin dejarse llevar solo por los aspectos negativos de su instrumentación por decreto.

20.   Se sigue omitiendo el tema de la gestión de la educación del Distrito Federal. A este respecto se hace necesaria “la declaración de mayoría de edad” política y administrativa de la educación en el Distrito Federal, igualando su estatus al del resto del país, trasfiriendo la operación de los servicios educativos al Gobierno de la Ciudad en los mismos términos en que funcionan en el resto del país, ya que no existe argumento técnico alguno que justifique el actual “tutoría” del gobierno federal en la entidad, igualando con ello las condiciones para todos mexicanos y mexicanas.      

Con el análisis anterior, de ninguna manera se pretende erguirse en pontificador de lo que se debe o no realizar en materia educativa en el país, ni mucho menos plantarse en oposición a la Reforma Educativa en curso, lo que se busca, es aportar un punto de vista más que se sume a los necesarios debates que el diseño de las legislaciones secundarias exige, a los efectos de lograr los elementos marco que permitan arribar a la tan ansiada y necesaria mejora educativa de nuestro sistema, construida por nosotros, para nosotros y desde nuestra propia perspectiva, evitando con ello caer nuevamente en la importación automática de modelos de otras latitudes que no corresponden a nuestro entorno o seguir ciegamente los dictados de organismos internacionales de quienes no se tiene evidencia en la literatura que sus recomendaciones hayan mejorado la educación en país alguno.